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平台经济的“常态化监管”,应该怎么管|Mr.陈的E法空间


时间:2022-05-02  来源:  作者:  点击次数:


本文字数:5101,阅读时长大约9分钟

本文字数5101,阅读时间9分钟左右。平台经济“多线多城”的跨界经营特征,使得科学界定平台类别、合理划分平台层级、给予针对性有效监管的难度加大。

文|财经e法陈冰

编辑|朱妍

中共中央政治局4月29日召开会议,分析研究当前经济形势和工作。会议强调,“要促进平台经济健康发展,完成平台经济专项整治,实施常态化监管,出台支持平台经济规范健康发展的具体措施”。

可见,自2020年底中央强调“加强反垄断,防止资本无序扩张”以来,主要在平台经济领域的反垄断和防止资本无序扩张引起了高度重视,相关法律法规及时出台。有关部门对社会各界反映强烈的平台垄断问题作出了科学、规范、及时、有效的回应,取得了初步成效,有效规范了平台经济领域的市场公平竞争秩序。

在加强平台反垄断工作的同时,相关部门也对用户数据隐私安全、企业数据产权确认与保护、国家数据安全、大数据查杀与整治、算法推荐管理、信息破茧、数据中断与恢复、多个行业税收、灵活就业权保护、网络灰黑产业治理、视频知识产权纠纷、信息网络传输保护等问题进行了及时跟进。相关规范性文件和政策的制定和实施,平台监管一时间成为经济社会各领域、各层面亟待关注和细化、有效、规范的问题。

2021年10月29日,市场监管总局公布《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》,为下一步网络平台监管走向常态化、持续化、专业化提供了参考。

2022年1月19日,国家发改委联合九部门发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》,从健全完善全方位、多层次、立体化平台监管体系,促进平台标准可持续发展的角度,作出进一步部署。

在现有基础上,需要思考如何进一步完善体制机制,实施常态化监管,促进平台经济健康持续发展。

01

平台监管需要克服的困难

第一,对分类分级的整体理解需要更加准确。

时至今日,平台经济已经不再单纯代表某个市场主体或行业领域,而是与传统的一、二、三产业深度融合的一种生产方式或经济组织形式。在一定程度上,平台经济领域存在相应的一、二、三产业业态,网络平台群的组织形式越来越凸显实际运营效果,平台的综合性、生态化特征越来越明显。

目前相关监管部门仍主要将其作为一种服务业态进行分类监管。未来需要准确理解网络平台的强数字化特征,以及网络平台的生产方式和生产组织下数据要素的生产、消费、流通、分配、使用收益、清洁和回收的高度动态特征。避免了基于业务领域和连接属性的网络平台分类难以适应网络平台实际运行中各个具体环节的平台行为

行为效果的监管,防止用相对静态的监管思维回应高度动态的网络平台行为。

第二,主线与基线思路有待进一步明确。

强化平台监管,“发展”是目的,“规范”“持续”“健康”“稳定”等是要求,保障和促进平台发展应是主线。

2020年底以来,平台领域较为集中的监管活动令相关市场主体、地方政府容易产生一种对平台监管急剧转向的的误解与失准,而忽略了科学审慎、规范持续的常态化监管的基线并没有改变。

按照中共中央政治局会议的要求,对平台经济要实施常态化监管。这意味着,无论是市场竞争监管,还是行业安全发展监管都需要在法治框架下展开,平台经济不是昙花一现而是国家经济高质量发展的重要组成部分,对规范发展平台经济的态度将越发明确过度放大常态化监管带来的平台经营行为的调整,是有违监管初衷和实际效果的。在这方面各方需要统一思想,凝聚共识,以实际行动提振网络平台市场主体信心。

第三,需要全面理解分类分级监管的具体措施。

分类分级是压实网络平台常态化、规范化、精准化监管的重要举措,但因其推行过程相对复杂,相较之下,直接有效的反垄断执法更受重视和青睐。需要明确,平台监管≠平台反垄断≠平台领域的反垄断法实施。反垄断法是平台反垄断的法律依据之一,反垄断执法活动也仅是平台监管诸多手段之一。未来的应摒弃“补丁式”“被动式”的思想观念,避免会议监管、文件监管等方式,在平台监管具体实施上的更积极作为。

第四,分级分类规则需要可操作的精细度

虽然市场监管总局于2021年10月29日发布了《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》(下称《分类分级指南》),但仍需进一步细化明确实操层面的精细度:

首先,分类的科学性有待补足。《分类分级指南》中依据平台的连接对象和主要功能分为六大类,包括网络销售类、生活服务类、社交娱乐类、信息资讯类、金融服务类及计算应用类。有些类别之间存在较明显的差别,比较容易区分与识别,但有些类别之间平台业务内容存在交叠,需进一步划定平台所运行的基础核心业务及实现场景,以及赖以发展的关键生态系统所利用的技术、生产方式及商业模式等为标准予以细化,总体思路是简化分类类型。

其次,分级的专业性需更加精细化。《分类分级指南》依据平台在中国的年活跃用户数量、平台业务种类、市值及限制能力,划分为超级平台、大型平台、中小平台三个等级。这种单纯依托数据指标的判定标准对于具有“多主体、多行业、多市场”特性的网络平台而言较为粗略。以活跃用户数这一关键指标为例,域外国家进一步区分了自然人用户和商家用户,但中国目前未做甄别。

再次,分类与分级间缺乏联动。《分类分级指南》按照“分类—分级—区分主体责任范围与大小”的逻辑递进。但在后文表述中,分类仅是对平台进行分级时需要考虑的指标之一,除业务种类之外,分级还需综合考虑用户规模,以及平台所具有的限制或阻碍商户接触消费者的能力(限制能力)等因素。且《分类分级指南》并未就“分类”与“分级”的关联予以说明,也未对两者产生冲突交叉时如何取舍进行阐释。这使得分类与分级标准间产生了割裂。

第五,分类分级监管亟需监管部门合力。

依照《分类分级指南》的设计,可能引发行业主管部门与市场监管部门间的冲突,极易产生“监管竞争”“多头执法”“交叠规制”等不利于平台规范健康平稳发展的情况。

其一,牵头部门层级不高。根据近期相关政策文件的发文单位来看,平台监管部门级别为中央部委办。具体来说,在大多数情况下,仍是市场监管总局、中央网信办、中国人民银行、国家税务总局、交通运输部等单位根据所管辖的平台业务领域轮流牵头发文。这对于混业经营属性突出的网络平台可能难以起到全方位、系统性、整体性监管的实效,不仅损耗监管力量,还会让网络平台主体疲于应对,无形中增加不必要的合规成本为此,各监管部门间的统筹协调需要层级相对较高的国家机关予以整体安排部署。

其二,协同部门权责不清。在平台经济领域,即便多部门协同联合执法,也经常出现权责范畴的交叉,直接影响执法效果。例如新闻资讯类平台的监管可能引起市场监管部门与网信部门在规制上的冲突;又如,对金融服务类平台的监管会引起金融主管部门与市场监管部门的职能、权责的交叠与平衡等。受制于分类分级规则的可操作性不足,相应地各部门间缺乏明确有效的权责划分依据,可能间接导致各部门措施重叠,影响监管效力。

第六,网络平台监管能力与专业队伍建设需要加强。

在监管能力建设层面,网络平台监管不仅涉及信息技术层面,由于同民生就业、市场竞争、国家安全紧密关联,监管部门及有关人员在应对平台信息流、资金流、物流过程中需要具备全局意识和系统观念,不能仅停留在数据指标的采集、统计上,更不能全盘外包以节约人力、资金成本;同时,需要及时引入科技监管手段,对不同类别和级别的平台采取精细化、立体化、动态化的监管机制。

在人才队伍建设层面,国内对于网络监管的人才培养主要集中于计算机技术应用领域,而平台经济领域监管需要具有经济学、法学、行政管理学等复合学科背景的专业性人才。落实和推进网络平台的分类分级,意味着对各行业各领域的平台监管将会向纵深化、精细化发展。扩充监管人员且提高综合素质,对不断涌现的新兴网络平台才不致于无所适从。

当然,网络平台监管能力与人才队伍建设除受制于前述原因外,还有领导重视不够、建设无依据、权责不清晰等现实因素,这是平台监管能力与队伍建设面临的更深层次问题。

02

平台监管须精准有效

第一,筑牢规范型监管与发展型监管的底线与主线。

首先要明确平台监管的核心价值理念——规范监管与促进发展并重。平台经济是中国数字经济的驱动引擎,总体上应对其持鼓励态度。监管重心可适当向资本运作、数据采集、算法应用、重点行业(科技、新闻、金融等)相关领域的网络平台予以关注在绷紧国家总体安全底线的同时,设好平台经济发展的“红绿灯”。

以明确的“红灯停”来规范平台经营行为,提高平台监管效能,以更多的“绿灯行”来提振和促进平台经济主体的信心。对初创型中小平台,和(或)关涉民生日常需求细分场景内的平台行为可采取相对弹性灵活的监管思路,在兜住国家总体安全和社会民生底线的基础上,最大限度激发平台的市场活力

其次,将分类分级监管理念入心入脑。各主管部门和地方政府的需及时转变思维理念,深刻认识平台经济组织形式的广泛社会影响。高度重视平台监管的复杂性、紧迫性及专业性,给予相应监管工作必要的人员、物力及财力保障。需避免将平台监管单一化理解为反垄断执法监管的观念,将分类分级强化平台监管作为全局性、一体化、系统性的任务,建立健全全方位、多层次、立体化、系统性的监管体系,设立必要的协同协商联席会议机制,成立平台监管工作专班。

第二,进一步细化优化《分类分级指南》。

首先,积极听取多方意见,组织科学论证。对《分类分级指南》中的六种平台类型,各方可组织平台代表、专家学者、平台用户代表等进行意见研讨。当前《分类分级指南》尚未正式发布,各主管部门可根据实际工作反馈,进一步反馈意见,为修正分类分级标准提供建议和意见。例如,结合国内外执法经验,将平台类型以其基础核心业务场景划分为社交、搜索、支付、内容、电商五大类,便于识别、便利实践;

其次,适当借鉴域外有益经验提升专业度。《分类分级指南》在分级上的规定内容较之分类略显简单。除却年活跃用户数量、平台业务种类、市值及限制能力外,可以参考欧盟《数字市场法》中对于“守门人”平台的有关规定,增添年营业额这一关键参考指标。此外,对于活跃用户数量的统计口径也应有所明确,自然人用户、商家用户、机构用户应当有所区分,并可在不同平台间按一定比例进行折抵。

再次,强化分类与分级标准的内在关联。网络平台的分类和分级是做好平台监管的前提和基础,两者是一体两面的关系。通过两者的交点能够有效定位该平台的基础核心业务归属,确定相应的监管主体、规则、工具及监管力度。

可考虑将平台分类与分级标准设置为类似横纵坐标轴的监管赋值基线,以两者的交叉点或交叉范围来设定平台监管阈值,结合平台经济“红绿灯”,设置平台主体及行为的“白名单”标准及申请审核机制,从而将文字版的标准指南转化为具有模型观察、系统运行支撑的操作工具。

第三,健全完善“互联互通互认“的多部门监管机制。

首先,提升平台监管牵头部门层级。2022年1月19日,国家发改委曾联合九部门印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》。将平台监管置于国家发改委这一层面确实能够有效提升市场监管总局、中央网信办、人民银行等相关部门的统筹效果。然平台经济所牵涉的领域远不止上述九部门,国家发改委能否全面协调国务院下属各部委办局仍然存疑。建议今后关涉平台分类分级监管等重大政策文件的牵头单位由国办或中办国办联合组成,成立中央和国务院直接领导下专班小组予以协同。

其次,完善监管部门和地方政府间的联通互认监管机制。在明确牵头主体后,涉及具体分管行业领域,可由具体监管部门组织相关单位进行会商,通过联席会议形式根据平台所在市场交由业务对口的监管部门予以执行,其中获取的相关涉案信息、证据、结论、决定等应得到会商部门的互认,一并纳入各自部门的规范文件文书管理范畴,予以留存备查。牵头单位与实际交办单位对监管活动负主要责任,协同单位负次要责任,进而厘清相关监管部门权责界限,推动形成监管合力。

第四,着力补足专业队伍人才及培养短板。

一是要建立平台监管治理人才培养体系,将经济学、法学、管理学等学科嵌入计算机相关专业学生的必(选)修课之中,重视长期导向的基础型人才培养。

二是完善体制内平台监管机构建设与人才激励机制,依托监管部门内部专业机构处室与科研院所、平台企业开展技术合作,将政策导向与市场绩效有机结合,培养一支高素质科技人才队伍。

三是加强国内外平台监管技术成果交流,尤其注重参与数据分类分级、用户隐私安全、科技道德伦理、法律法规协调等领域的标准制定,搭建国际一流水准的协同执法平台,加大科技监管能力与水平建设。

作者为南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授,中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员


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